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对税务机关之间的协查取证文件有意见,可否复议或诉讼?
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作者:陶晶晶  来源:  阅读:

基本案情

 2016年11月,第三人江苏A县国税稽查局就案外人江苏某公司涉嫌虚开增值税专用发票实施犯罪行为,请求B县稽查局开展协查取证工作,并发出《协查函》、《已证实虚开通知单》等相关材料。B县稽查局协查过程中,发现下游企业壹号公司亦涉嫌税收违法,以上述《已证实虚开通知单》为线索,对壹号公司立案调查并根据调查结果作出《税务处理决定书》,决定追缴壹号公司已抵扣的增值税税款8485810.67元,同时按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。

壹号公司收到《税务处理决定书》后,认为其被税务处理是因《已证实虚开通知单》导致,该通知单严重影响其合法权益,故而向A县稽查局的上级单位国税局申请行政复议,请求撤销上述《已证实虚开通知单》,但行政复议未被国税局受理,原告提起行政诉讼。                                               


法院判决

驳回原告壹号公司的诉讼请求。


壹号公司败诉原因

行政机关之间委托案件协查的内部通知、所附线索材料,属于过程性行政行为,对公民、法人和其他组织的合法权益不产生实际影响,不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。具体到本案,案涉《已证实虚开通知单》系税务机关内部文书,属于内部行政行为,在本案中并未因B县国税稽查局作出的《税务处理决定书》而产生外部法律效力,不具有可复议性或可诉性。


案件解析

第一,《已证实虚开通知单》属于内部行政行为。从文书类型的角度看,《已证实虚开通知单》属于异地税务机关之间的协查文件,仅供税务机关内部使用,并不直接送达行政相对人,对相对人的权利义务并不产生直接影响。受托方B县税务稽查局在收到《已证实虚开通知单》后对下游企业壹号公司展开调查,以调查下游企业是否存在税收违法行为。从形式上看,《已证实虚开通知单》仅作为税务机关的内部行政公文,是委托案件协查的内部文件,属于“内部行政行为”,原则上不属于法定的行政复议受案范围或行政诉讼受案范围,即不具有可复议性或可诉性。

第二,内部行政行为“外部化”后在特定条件下具有可复议性或可诉性。内部行政行为外部化是指内部行政行为作出的本意是不对外产生法律效力,但其实施对行政机关以外的行政相对人产生了实际影响,其效力超出了机关内部的范围。内部行政行为不可复议或诉讼,理论上的重要依据之一即内部行政行为并未对外产生法律效力,对行政相对人的实际权利义务没有产生实际影响。但内部行政行为外部化后,即内部行政行为对外被付诸实施、对行政相对人权利义务产生了实际影响,内部行政行为就会发生法律性质的改变,转变为可复议或可诉的行政行为,属于行政复议受案范围或行政诉讼受案范围。

第三,本案《已证实虚开通知单》并未产生外部法律效力,即内部行政行为并未“外部化”。根据《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》(税总发[2013]66号)第十五条第(一)项的规定,“有下列情形之一的,受托方应当按照《税务稽查工作规程》有关规定立案检查:(一)委托方已开具《已证实虚开通知单》的。”本案中,B县国税稽查局收到国税稽查局发出的《协查函》、《已证实虚开通知单》等文书材料后,根据上述规定进行立案检查,立案检查之初仅认定原告“涉嫌税收违法”、“可能存在少缴增值税”,后经检查,即查看原告单位账簿记载、询问单位会计、业务员、经理等,并根据案涉510张发票的明细单、进项税额抵扣证明、增值税纳税申报表、银行存款交易明细报表等证据,经审理,最终作出《税务处理决定书》,认定原告存在违法事实,少缴增值税进项税额8485810.67元,并决定予以追缴。综上,可知B县国税稽查局仅将国税稽查局作出的《已证实虚开通知单》作为线索,对原告单位开展立案检查,然后根据原告单位的税务违法情况作出的处理,而非直接凭据《已证实虚开通知单》向原告单位作出的《税务处理决定书》,即《已证实虚开通知单》并未对原告单位权利义务产生实际影响。换言之,B县国税稽查局并非直接将《已证实虚开通知单》对外付诸实施、实际影响相对人权利义务。故《已证实虚开通知单》并未由内部行政行为外化为外部行政行为。


(2017)苏1084行初123号

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