律师解读

当事人提起行政诉讼，诉讼请求应该明确和具体，即是哪一个具体的行政行为侵害了当事人的合法权益。土地征收过程中，涉及到不同级别的行政机关及多个部门的行政行为，包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等，当事人提起行政诉讼时要指向具体的行政行为。人民法院受理时应当要求原告明确是对征收土地过程中哪一个行为提起行政诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形，经释明当事人拒不予以明确的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。

案情介绍

再审申请人李观福因诉被申请人广东省湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）、广东省湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）、广东省湛江市自然资源局（以下简称湛江市国土局）、广东省湛江市土地储备管理中心（以下简称湛江市土储中心）、广东省湛江市城市管理和综合执法局（以下简称湛江市城管局）及一审第三人坡头区南调街麻西社区居民委员会三柏西第一居民小组（以下简称三柏西第一居民小组）、坡头区南调街麻西社区居民委员会第二居民小组（以下简称三柏西第二居民小组）、湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西一队经济合作社（以下简称三柏西一队）、湛江市坡头区南调街麻西社区三柏西二队经济合作社（以下简称三柏西二队）、李亚海、李亚江、李汉等人土地行政征收一案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终189号行政判决及（2017）粤行终177号行政裁定，向最高人民法院申请再审。

李观福向本院申请再审称：一、二审认定事实、适用法律均没有证据或者依据不足，具体包括批复确定的土地包括三柏西原村场土地没有证据；认定665号《批复》批准征收的土地，就是预公告和20号《公告》所指土地，没有证据；认定665号《批复》合法性证据不足；认定案涉土地征地程序合法证据不足；认定李观福放弃听证也没有提出异议，缺乏证据；认定《三××西村征收土地协议书》《土地置换协议书》合法，没有证据；认定湛江市国土局曾向法院申请并撤回强制执行，没有证据；认定湛江市国土局限期交付土地的决定已生效，没有证据。虽然湛江市城管局、湛江市土储中心不是法律规定的土地征收行政主体，但是，这两个部门参与了湛江市政府、坡头区政府召开的关于三××西村整体搬迁的有关会议，并且实施了对案涉宅基地房屋的强拆。请求撤销一、二审判决及裁定，支持李观福的一审诉讼请求。

本院另查明：2015年11月9日，李观福向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认坡头区政府于2015年7月8日强拆其位于湛江市××村场房屋行为违法并赔偿经济损失。2018年9月30日，湛江市中级人民法院作出（2015）湛中法行初字第236号行政判决，确认坡头区政府于2015年7月8日强制拆除李观福主张的位于坡头区南××街道××内砖××房屋××（××区××）及附属设施的行政行为违法，驳回李观福的其他诉讼请求。李观福不服上述一审判决，向广东省高级人民法院提起上诉，目前正在审理中。

法院观点

最高人民法院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第六项规定，重复起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。根据上述规定，在行政诉讼中，同一当事人就同一行政行为、以相同的诉讼请求或者可包含在前诉裁判中的诉讼请求，对同一被告再次提起的诉讼，构成重复起诉。至于当事人提出的事实根据和法律理由是否同一，一般不构成判断是否重复起诉的条件。人民法院在行政诉讼中的审查不限于当事人提出的事实根据和法律理由，而是围绕着被诉行政行为的合法性进行全面审查，并据此作出相应裁判。因此，当事人以不同的事实根据和法律理由再次提起诉讼，不足以作为法院受理的根据。本案中，李观福在一审时提出的诉讼请求为确认2015年7月8日被告强占其位于三××西村××村场内的宅基地行为违法无效，要求恢复宅基地原状、退还宅基地及附属设施给原告继续使用。李观福实际上是针对案涉土地征收过程中的行政强制行为提起诉讼，并在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，其诉讼请求是明确的。结合李观福在一审起诉时的诉称来看，其所诉的行政行为系2015年7月8日有关行政机关组织人员强制拆除李观福位于三××西村的房屋、强占原告宅基地的行为。根据本院查明的事实，李观福于2015年11月9日已经向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决坡头区政府于2015年7月8日强拆其位于三××西村的房屋（含附属设施）行为违法，并连带赔偿房屋（含附属设施）被强拆造成的经济损失。因此，李观福于2016年2月2日提起的本次诉讼请求和被诉行为，均与2015年11月9日提起的前一诉讼相同，属于重复诉讼。李观福针对强制拆除占地行为提起的诉讼，已经人民法院在另案中进行审查并作出裁判，其诉权已经得到保障。李观福以坡头区政府为被告提起的本次诉讼构成重复起诉，人民法院本应裁定不予立案或者驳回起诉。在本案中，李观福同时将湛江市政府、湛江市国土局、湛江市土储中心、湛江市城管局列为共同被告，但并未提交证据证明上述行政机关实施了被诉的强拆行为。其针对湛江市政府、湛江市国土局、湛江市土储中心、湛江市城管局的起诉缺乏事实根据，亦应被裁定不予立案或驳回起诉。湛江市中级人民法院在一审时将案由确定为土地行政征收，并作出相应判决和裁定，已经超出李观福的诉讼请求。李观福不服一审判决及裁定提起上诉，并未对一审确定的案由提出异议，且其上诉理由均系针对一审的论述提出反驳意见，事实上认可一审对其诉讼请求及被诉行政行为的调整。二审据此依照一审确定的被诉行政行为进行审查，并作出维持一审判决及裁定的裁判。一、二审在确定被诉行政行为时均存在认定事实不清，适用法律不当的情形，但处理结果并未侵犯李观福合法诉权的行使，可予维持。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼，其诉讼请求应当是明确和具体的，要指向具体的行政行为。以征收土地行为为例，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。人民法院受理请求确认征地违法的案件，应当要求原告明确对征收土地过程中的哪一个行为提起行政诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有明确的诉讼请求的情形，经释明当事人拒不予以明确的，应当裁定不予立案或者驳回起诉。如前所述，一审将本案的案由确定为土地行政征收，进而以湛江市政府等单位实施征收三××西村案涉土地的行为是否得到有权审批机关批准、征收案涉土地过程是否符合法定程序等作为被诉行政行为进行审理，并作出相应判决和裁定。虽然一审超出李观福的诉讼请求作出裁判，但李观福在上诉及向本院申请再审阶段均未对此问题提出异议，故本院结合一、二审确定的相关行政行为合法性作为焦点问题进行审查。

一、二审业已查明，广东省国土资源厅下发665号《批复》，湛江市政府、坡头区政府对案涉土地的征收是根据国务院批准的土地征收方案，经过广东省人民政府同意，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。李观福主张三柏西原村场土地不在665号《批复》批准征收的土地范围内、665号《批复》没有法律效力，但并未提交任何证据予以证明，其该项主张没有事实根据，本院不予采信。湛江市政府发布20号《公告》，将征收土地用途及征收补偿标准在被征收土地所在地进行公告，在三柏西一队、三柏西二队均放弃对征地补偿安置方案听证后，由坡头区政府、湛江市土储中心与三柏西一队、三柏西二队签订征收土地协议，符合《中华人民共和国土地管理法》规定的相关程序。一、二审对湛江市政府、坡头区政府、湛江市国土局作出的上述征收土地公告、确定征地补偿安置方案、签订征收土地协议等行为进行审查并确认其合法性，判决驳回李观福的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。按照一审确定的被诉行政行为，一、二审裁定驳回李观福对湛江市土储中心及湛江市城管局的起诉，亦无不当，同样应予维持。

裁判结果 

驳回李观福的再审申请

法律规定、司法解释

1.中华人民共和国行政诉讼法

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：

（一）后诉与前诉的当事人相同；

（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；

（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。

案件来源

李观福、广东省湛江市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政（最高人民法院（2019）最高法行申1984号 2019年06月18日）