律师解读

2015年5月1日开始施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第一次把行政协议纳入行政诉讼受理的范围，也就是说，2015年5月1日起和行政机关签订的涉及行政机关履职的协议发生纠纷，可以提起行政诉讼。2015年5月1日之前签订的协议发生纠纷还是依据以前的法律规定，通过民事诉讼解决。

案情介绍

再审申请人杨建民因诉被申请人宁夏回族自治区银川市人民政府（以下简称银川市政府）、宁夏回族自治区银川经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）不履行行政协议一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终279号行政裁定，向最高人民法院申请再审。

杨建民申请再审称，（一）2012年7月10日银川市政府规划建设滨河新区，对其位于宁夏回族自治区灵武市横城村银古辅道的一块宗地和构建房屋进行了土地使用权收回和房屋拆迁补偿。其与经开区管委会原下属机构土地储备中心签订《拆迁补偿协议》，协议经宁夏回族自治区银川市国立公证处公证。协议书中除部分拆迁给予现金补偿外，还涉及房屋建筑面积970平方米置换营业房面积825平方米的内容。由于银川市政府、经开区管委会擅自变更了该协议书中关于其可优先挑选置换营业房的特别约定，致使履约不成，发生纠纷。（二）原审法院法律适用错误。《拆迁补偿协议》是银川市政府、经开区管委会为实现滨河新区建设这一公共利益，在征用其土地、进行房屋的拆迁的过程中而签订的，完全符合行政协议的目的要素、职责要素、工作相对人要素、意思自治要素及内容要素等五个要素，为典型的行政协议，且该协议符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，属于人民法院受案范围。该协议签订的时间为2012年7月10日，但银川市政府、经开区管委会对新区建设拆迁安置一直持续到2017年3月，期间新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》已颁布近两年，尚在银川市政府、经开区管委会履行其行政职责期间。（三）一审法院超过了六个月的审理期限，加大了其经济损失。请求：1．撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2018）宁行终279号行政裁定；2．改判本案属于宁夏回族自治区高级人民法院或银川市中级人民法院行政审理范围。

银川市政府答辩称，原审人民法院适用法律正确。具体理由如下：1．本案涉案协议签订于2012年，属于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理类似纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼的途径解决。根据法复［1996］12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条，人民法院应当将此类案件作为民事案件受理。2．《拆迁补偿协议》是杨建民与经开区管委会土地储备中心签订的，银川市政府并非协议的一方主体，不受协议约束，没有履行协议的义务，杨建民应向原机关权利义务的法定继受主体主张权利。且银川市政府并非涉案拆迁行为的实施机关，因此其不是本案的适格被告。3．安置房屋的分配应当采取公开公正的方式，按照面积区间抽签确定，杨建民要求优先选房的主张侵犯了其他被拆迁人的利益，违反公平正义原则。

法院观点 

最高人民法院认为，本案的主要争议焦点是杨建民的起诉请求是否属于行政诉讼的受案范围。2012年7月10日，杨建民与经开区管委会原下属机构银川经济技术开发区土地储备中心签订《拆迁补偿协议》。现杨建民以经开区管委会不履行该协议为由，以银川市政府、经开区管委会为被告提起行政诉讼。经询问，杨建民认为经开区管委会不履行协议约定内容的理由是：根据协议约定其可以优先挑选置换的营业房，而实际分配营业房时却是以抽签方式随机确定。

根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，杨建民认为相关行政机关未按照《拆迁补偿协议》的约定给予其优先挑选置换营业房的权利，该请求事项属于对协议的变更，协议的变更属于协议纠纷，因涉案《拆迁补偿协议》签订时间在2015年5月1日之前，该协议纠纷不属于行政诉讼受案范围，原审法院驳回杨建民的起诉并无不当。

裁判结果 

驳回杨建民的再审申请

法律规定

《中华人民共和国行政诉讼法》

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： 

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； 

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； 

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； 

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； 

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； 

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； 

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； 

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

案件来源

杨建民、银川市人民政府经贸行政管理(内贸、外贸)再审审查与审判监督行政裁定书 （最高人民法院（2018）最高法行申10916号 2018年12月28日）