前言
司法解释明文规定：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外”。因此，未取得规划许可证并不必然导致合同合同无效。
案情简介
2018年10月29日，原告科达公司与被告吉尚公司签订建设工程施工合同（合同编号RJSW8)，工程名称为江苏吉尚生物科技产业园雄安北园、雄安南园、廊坊园土建安装等工程，工程规模约33000平方米，签约合同价为47946090.91元，双方对有关权利义务进行了约定，其中约定发生争议向常州仲裁委申请仲裁；2018年11月22日双方签订同一建设工程施工合同的备案合同，双方对有关权利义务进行了约定，其中约定发生争议向常州法院起诉。合同签订后原告进场进行施工，双方合同指向的工程至今未取得建设工程规划许可证。因被告吉尚公司资金及运行问题，原告在进行部分施工后未能继续施工。经被告某某政府委托，2019年11月22日江苏常地房地产资产评估勘测规划有限公司作出常地房（2019）（坛）字第289号房产评估报告，对被告吉尚公司相应范围在建工程、附属设施、道路进行价值估算，估价为13953561元。原告为主张权利于2020年7月9日诉至法院，要求判令原告与被告吉尚公司之间的建设工程施工合同无效，由被告吉尚公司、某某政府赔偿原告损失13953561元，并承担利息。
法律认为
一审法院认为，本案中，被告吉尚公司未取得建设工程规划许可证等规划审批手续，与原告科达公司签订了建设工程施工合同，原告依约进入现场施工，直至原告诉讼前仍然未取得建设工程规划许可证等规划审批手续，因此原告科达公司与被告吉尚公司于2018年10月29日、2018年11月22日签订的两份建设工程施工合同无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者撤销后，因该合同取得财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在本案中，被告吉尚公司未取得建设工程规划许可证就签订合同，在合同履行过程也未采取补救措施最终取得相关手续，并且施工过程中未按约履行，因此对造成原告财产损失应当负全部责任，应按照本院在诉讼中委托鉴定机构鉴定的损失13863424.15元予以赔偿。对于被告某某政府作出的项目建设过程中派专人负责施工质量和安全，与建设单位共同履行主体责任的《承诺书》是否承担法律责任的问题。被告某某政府在招商引资过程中，对于被告吉尚公司建设的年产50万袋酵素酚项目落户在本镇，作出了承诺在项目建设过程中派专人负责其施工质量和安全，并与建设单位共同履行主体责任，负责督促项目建设单位按有关要求及时完善国土、规划、建设等资料，因项目先行开工产生的一切后果由我镇承担。尽管在以前的招商引资过程中，项目所在地的某某政府可能同样出现类似未领取建设工程规划许可证继续开工建设，在后期的工作中能够完善手续可能未出现纠纷，但某某政府不能以此作为常态工作方式，应当预见到未领取建设工程规划许可证带来的法律风险和后果，原告科达公司是基于被告某某政府作出的《承诺书》，出于对某某政府的信任，在相关手续不全的情况下进入施工现场施工，被告某某政府的《承诺书》符合《中华人民共和国担保法》第六条有关保证的规定，构成法律意义上的保证，《承诺书》所涉债务达成保证担保的合意，在原、被告之间形成保证合同关系，被告某某政府应对被告吉尚公司赔偿原告科达公司的损失承担连带保证责任。故一审裁决被告尚吉公司赔偿原告科达公司因建设工程施工合同造成的损失人民币13863424.15元，被告常州市金坛区某某镇人民政府对上述债务承担连带赔偿责任。后二审法院认为，某某镇政府作为机关法人，不论案涉两份建设工程施工合同是否有效，其作出的保证均无效，某某镇政府应当承担缔约过失责任，该责任应属补充责任。对于某某镇政府所承担责任的范围，应结合本案各方过错予以确定。对于吉尚公司而言，其在没有取得建设用地许可、建设工程规划许可等相应建设手续的情况下，与科达公司签订建设工程施工合同，将案涉工程发包给科达公司施工，在合同履行过程中也未积极取得相关手续，应当对合同无效后产生的相应损失承担主要责任；对于某某镇政府而言，其作为属地政府，明知未完善相关国土、规划、建设等手续的情况下先行开工所产生的法律后果，仍然出具相应承诺，应当预见到其出具的《承诺书》可被施工方所知悉和信赖，可以认定某某镇政府存在相应过错；对于科达公司而言，我国法律及司法解释明确规定机关法人不得提供担保，亦明确规定未取得建设工程规划许可证等规划审批手续的，所签订的建设工程施工合同无效，科达公司对上述法律规定应当明知，其不应以对某某镇政府产生信赖为由对抗我国法律的效力性强制规定，故其对某某镇政府的承诺产生信赖本身亦存在过错，对合同无效后产生的相应损失，其自身应当承担一定过错责任。对此，本院认定科达公司自身应承担10%的过错责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第十七条第一款第一项规定，某某镇政府与科达公司均有过错，某某镇政府应承担的赔偿责任不应超过吉尚公司不能清偿部分的二分之一，根据一审查明的事实及鉴定机构出具的鉴定意见，案涉工程造价损失确定为13863424.15元，但利息损失尚未确定，故本院认定某某镇政府应当在损失的45%（即损失的最终确定数额×90%×50%）的限度内就吉尚公司不能清偿的部分承担赔偿责任。维持第一、第二项判决的基础上，改判变更常州市金坛区人民法院民事判决第三项为：常州市金坛区某某镇人民政府对上述第二项所确定的损失在45%的限度内就尚吉公司不能清偿部分承担赔偿责任。故二审法院最终改判。
律师评析
我国《民法典》第六百八十二条第二款规定，保证合同被确认无效后，债务人、保证人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。本案中，法院根据各方过错大小进行了责任分配。
