引言

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此，很多行政诉讼的原告会认为，根据这一条规定，行政诉讼中的举证义务都应该由被告行政机关来承担。然而从审判实践来看，并非如此。

案例一

村民刘成运因其承包地被占用以及地上附着物被损毁一事提起行政诉讼，要求确认山东省庆云县人民政府的行政强制行为违法并请求行政赔偿。最高院认为：“行政诉讼法第三十四条虽然规定‘被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件’，但这不是说，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。对于指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由，并非将行政行为违法的举证责任转嫁给原告一方。同理，在行政赔偿诉讼中，‘原告应当对行政行为造成的损害提供证据’，也已在行政诉讼法第三十八条第二款所明文规定。原审法院正是在再审申请人没有提供充足证据的情况下才分别驳回其要求确认庆云县政府行政强制行为违法并赔偿经济损失的两项诉讼请求。再审申请人在再审申请中质疑‘再审被申请人未举证，所谓的第三人仅提供《关于刘成运葡萄园补偿情况的说明》’，是对行政诉讼法规定的举证责任分配规则的误解，该再审理由依法不能支持。” 

案例二

吕秀凤因其房屋被强制拆除，诉太原市万柏林区人民政府强制拆除行为违法。最高院认为：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案再审申请人要求确认再审被申请人强制拆除其房屋的行政行为违法，应当提供再审被申请人实施了被诉房屋强制拆除行为的相关证据材料，承担初步举证责任。就再审申请材料看，再审申请人提交的万柏林区政府网站信息稿件截图、照片以及万柏林区政府关于收回万柏林街道彭村社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的通告等均不足以证明是再审被申请人实施的被诉强制拆除行为。再审申请人要求确认再审被申请人的强制拆除行为违法，缺乏事实根据。”

案例三

邱风新因其房屋被强制拆除，诉山东省泰安市人民政府要求确认行政强制行为违法。最高院认为：“《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有事 实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。原告起诉被告实施行政强制拆除行为，应当提供证据初步证明被告实施相应的行政强制行为。如果不能举证初步证明或者相反证据足以证明被告未实施被诉的行政强制拆除行为，则起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件。”

律师解读

和民事诉讼中的“谁主张、谁举证”不同，行政诉讼中的举证责任原则上是分配给行政机关的，也就是所谓的“举证责任倒置”。大多数情况下，原告并不掌握行政机关作出行政行为的依据，需要由行政机关来对此进行举证，所以《行政诉讼法》规定了“举证责任倒置”，行政机关需要对其实施行政行为过程中的调查到的事实、证据、法律依据和程序正当性等承担举证责任。

但“举证责任倒置”也并不意味着原告不需要承担任何的举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第二项均明确规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据。也就是说，在原告提起行政诉讼的过程中，除了符合形式上的起诉条件以外，实质上被诉的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施这些初步的举证责任都应当由原告来完成。特别是在一些违法行为无法明确责任主体的案件中，原告不能在没有事实根据的情况下就认定是行政行为所致，更不能因为某行政机关具备相关职责就轻易推定违法行为系由该行政机关实施。初步举证责任是行政诉讼法明确赋予行政诉讼原告的基本义务，同时也是行政诉讼举证规则的应有之义。

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