案件来源：

最高人民法院（2019）最高法行申8062号 谢正亭、江西省南昌市红谷滩新区管理委员会再审审查与审判监督行政裁定书

简要案情：

2017年7月18日，江西省南昌市红谷滩新区管理委员会（以下简称红谷滩新区管委会）作出“洪新征字[2017]第01号”房屋征收决定，决定对红谷滩中心片区控制性规划D4、D6地块城市棚户区改造范围内的国有土地上房屋及附属物进行征收，谢正亭等人的房屋在征收范围内。2018年1月4日，谢正亭等人以红谷滩新区管委会不具备征收决定职权、征收地块不符合公共利益、房屋征收决定程序不合法等事由提起诉讼，要求撤销房屋征收决定。

争议焦点：

本案共有三个争议焦点：1、红谷滩新区管委会是否具备房屋征收决定职权；2、征收地块是否符合公共利益；3、房屋征收决定程序是否合法。

关于其中第1、3两项争议焦点，法院经审理后认为，红谷滩新区管委会系受南昌市政府的名义实施房屋征收决定职权，不能以自己的名义对外作出房屋征收决定，且房屋征收决定作出过程中存在一些程序上的瑕疵，据此两点确认房屋征收决定违法。

关于其中第2项争议焦点，征收地块的公共利益属性问题。谢正亭等人在诉讼中提出，涉案土地用于商业开发，并非为了公共利益，而且其房屋地理位置优越、交通便利、商业发达，不属于危房集中、基础设施落后地段，不能以旧城改建的名义对其房屋进行征收。案件经过一审、二审和再审，征收的公共利益属性均得到认可。其中，最高院对本案是否满足公共利益作出了如下解释：“公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面，在立法规定不明确或者认识有分歧的情况下，宜尊重通过正当程序而形成的判断。例如地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。本案中，涉案建设项目地块系作为棚户区改造纳入南昌市政府2017年工作计划，依法属于《征补条例》第八条第五项规定的公共利益需要范畴；其次，南昌市第十四届人民代表大会批准的《南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》已经把各县区棚户区改造列入城市再造工程，作为地方国家权力机关批准的文件，表明棚户区改造具有广泛的民意基础，体现了公共利益的要求；最后，从征收工作开展的实际情况看，大多数被征收人与行政机关已签订了补偿安置协议，表明大多数人同意改建方案，可视为相关建设项目符合公共利益需要。据此，再审申请人有关涉案地块不属于公共利益项目的再审申请理由难以成立。”

律师解读：

1、征收过程中的“公共利益”需求出自何处？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”据此，只有在满足公共利益需要的前提下，才能对国有土地上的房屋实施征收。

2、有哪些情况明确属于“公共利益”的需要？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

3、除明确列举的情形外，如何判断是否属于公共利益的需要？

关于这一问题，最高院在本案裁定书的论述中给了非常得当的解答。最高院认为，除了立法明确列举的情形之外，通过正当程序形成的判断也可以说明公共利益的需要。具体到本案中，南昌市政府将涉案地块作为棚户区改造纳入了政府的工作计划，且南昌市的五年规划纲要也已经把棚户区改造列入城市再造工程，再者涉案地块上的大多数被征收人已经签订了补偿安置协议，说明棚户区改造具有广泛的民意基础，以上三点足以说明涉案地块的征收工作符合公共利益的需要。也就是说，公共利益并非一个确定性的法律概念，除了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条明确列举的五项法定情形之外，还可以通过是否符合国民经济和社会发展规划、是否符合民生需求、是否符合绝大多数人的利益等，来判断是否属于公共利益的需要。