案情简介：

上诉人葛昌金溧水区石湫镇石湫村人，2017年溧水区石湫镇人民政府（现溧水区人民政府石湫街道办事处）对石湫村小鲁村地块实施2017年棚户区（危旧房）改造工作，就葛昌金的房屋签订了一份《自愿搬迁协议》，协议落款处为葛昌金的父亲葛绍全手写签名，相关的拆迁补偿款由葛昌金的弟弟葛昌林代领。葛昌金于2019年7月份向原审法院南京铁路运输法院提起诉讼，要求撤销该《自愿搬迁协议》。

法院审理：

一审判决：原审法院为南京铁路运输法院，南京铁路运输法院经审理后作出判决，认为根据《中华人民共和国合同法》第五十四条、第七十四条、第一百八十六条的规定，涉案协议不存在合同法上可予以撤销的情形，亦不存在行政法上应撤销情形，驳回了诉讼请求。葛昌金不服，向南京市中级人民法院提起上诉。

二审判决：南京市中级人民法院审理后认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款、第二款规定，“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”在实施房屋搬迁的过程中，行政机关应当首先充分地与被搬迁人进行协商，在协商一致的基础上达成相应的协议。协议对于被搬迁人的身份、房屋面积、补偿内容等均应有具体的约定。协议本身需得到双方的确认，未经确认，协议不发生关于搬迁补偿的法律效力，行政机关此时也尚未完成相应的行政职责。本案中，被上诉人已经明确了上诉人有建筑面积190平方米的房屋位于搬迁范围之内，并认定上诉人为被搬迁人，那么，被上诉人理应与上诉人就该房屋的搬迁补偿事宜进行协商，协商一致时亦应当与上诉人本人或上诉人的代理人签订协议。被上诉人在实际开展房屋搬迁工作时，没有按照之前审查认定的结果与被搬迁人即上诉人签订协议，而是与并未获得上诉人授权的葛绍全签订协议，被上诉人的做法不当，已经签订的《自愿搬迁协议》缺乏相应的事实依据。被上诉人不能通过其与葛绍全签订的协议来履行本应向上诉人作出的搬迁补偿职责，该协议应予撤销。

律师解读：

一、涉案协议的性质如何认定？

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，南京市中级人民法院认为，石湫街道办事处为实施棚户区（危旧房）改造工作的需要，与葛绍全就葛昌金的房屋签订了《自愿搬迁协议》，约定了房屋搬迁补偿等事项，该协议属于行政协议。

二、父亲可以替代儿子签订涉案征收补偿协议吗？

本案中，石湫街道办答辩称，葛绍全与上诉人葛昌金之间是父子关系，葛绍全构成表见代理。但二审法院认为，父子关系亦不足以直接认定葛绍全可以直接代表上诉人，在未出具授权的情况下，石湫街道办没有充分理由相信葛绍全具有代理权。且，行政机关对于房屋搬迁协议的签订和审查，应该构成一种行政行为。既然行政机关已经经过调查明确了被搬迁人，那么就应该与上诉人葛昌金签订协议，或者与葛昌金经过合法委托的代理人签订协议。现在行政机关在没有获得授权书的情况下与葛昌金的父亲签订协议，属于缺乏作出行政行为的相应事实依据，即《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定的主要证据不足，因此该协议依法应当予以撤销。

三、行政协议还有在什么情形下可撤销？

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。” 行政协议兼具行政性和协议性两方面的特征，判断某一行政协议的效力，既要根据行政法规范予以审查，也要结合民法规范予以审查。

民事法律规范上，《民法典》第147条、第148条、第149条、第150条、第151条规定，重大误解、欺诈、第三人欺诈、胁迫、乘人之危导致的显示公平情形下订立的合同，行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。

行政法律规范上，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。” 同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。

案件来源：上诉人葛昌金诉被上诉人南京市溧水区人民政府石湫街道办事处、原审第三人葛绍全房屋拆迁补偿行政协议一案的行政判决书

（2020）苏01行终453号，江苏省南京市中级人民法院