基本案情：原告起诉称：原告南京联强冶金集团有限公司、傅宜东等与被告南京市溧水区人民政府石湫街道办事处签订《溧水区石湫镇企业资产收购补偿协议（预付款）》一份，约定：被告收购原告土地及地面建筑物、附着物范围；被告预付原告收购补偿款3000万元，原告收到预付款后交付部分标的物；双方于2017年11月底前签订收购补偿协议，若协商不成，任意一方可向法院诉讼，最终收购补偿款以法院生效法律文书确定的数额及支付方式为准。协议签订后，被告支付了预付款，原告交付了标的物，但是被告一直未提供其委托评估公司的评估报告，亦拒不与原告磋商签订最终的补偿协议，且被告擅自拆除原告的一幢办公楼、三间房屋，构成违约。原告以国家赔偿案由起诉至南京铁路运输法院，要求支付补偿款和违约金。被告认为，双方之间的法律关系不属于行政协议，而属于平等主体之间的民事合同。

法院认为：关于涉案协议的性质，应该从以下几个方面认定：

1、主体要素。行政协议的一方当事人恒定为行政主体。本案中，协议甲方为石湫镇政府，符合该要素。但是，主体要素仅为必要条件，而非充分条件。不能认为一方当事人为行政主体的所有协议均为行政协议。

2、公共利益要素。通说认为行政协议应当是为了达成公共利益而签订的，行政主体为自身利益所签协议并非行政协议。其适用难度主要在于“公共利益”本身就是一个难以界定的不确定概念。本案中，涉案协议约定，“因甲方建设需要”“将部分区域交付于甲方施工”。可见，涉案协议的目的系石湫镇政府项目建设。依据土地管理法，在村民集体所有的集体土地上进行“项目建设”，原则上不能得到法律正面评价。即便认同石湫镇政府的目的，也难以通过现有证据直接认定涉案协议的公共利益要素完备。

3、订立方式要素。行政协议仍然包含一定纵向特征。以国有土地上房屋征收补偿协议为例，该类协议的签订也是在平等自愿、友好协商的基础上形成的，但若有权的人民政府尚未作出征收决定，则即便想签订该类协议也不可能。而且，征收部门和被征收人在规定的期限内不能达成协议的，征收人有国家强制力作为后盾。有些行政协议还必须按照法定程序签订。本案中，从原告和被告之间订立协议的过程来看，无任何法定程序，既不存在前置的行政法律行为，也不存在以公权力强制作为后盾。若原告中有任何一人不同意，则本案中的协议根本无法签订。

4、法律关系要素。行政协议所调整的是行政法律关系。无论从名称还是内容考察，本案所涉协议均为资产收购补偿协议。所谓收购，系平等主体之间的买卖关系。无论是石湫镇政府、石湫街道办事处还是溧水区人民政府，在法律上都不能征收集体土地及地上建筑物、附着物。

5、特别条款要素。是否存在特别条款是识别行政协议的重要参考。行政机关在行政协议中具有法律规定或者协议约定的行政优益权，有权单方变更、解除行政协议，乃至作出其他基于优益权的行为。本案中，涉案协议对行政优益权只字未提，亦无法律规定石湫镇政府或者石湫街道办事处在该类收购补偿协议中具有行政优益权。

6、纠纷解决要素。根据行政诉讼法，行政诉讼的被告恒定，公民、法人和其他组织在行政诉讼中不能成为被告。故若涉案协议为行政协议，则石湫镇政府或者石湫街道办事处不可能依据该协议直接向人民法院提起诉讼。但是，该协议中却约定，若协商不成石湫镇政府可向法院起诉。从纠纷解决途径反推，亦可得出该协议不属于行政协议的结论。

据此，法院判定原告、被告之间的协议不是行政协议，不属于行政诉讼受案范围，驳回了原告的起诉。

律师点评：

行政机关签订的协议都是行政协议吗？答案是否定的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”虽然上述案件判决时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》尚未发布，但南京铁路运输法院对于行政协议的认定亦具有非常典型的参考意义。认定行政协议，首先协议一方当事人必须为行政机关，事业单位法人并非行政机关，不具备签订行政协议的主体资格；其次协议签订的目的必须是为了行政管理或者公共服务目标，行政主体为自身利益所签协议并非行政协议；再次协议内容必须具有行政法上的权利义务，即行政协议所调整的是合法的行政法律关系；最后行政协议应该体现行政优益权，即当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，行政机关有权单方变更、解除行政协议。

案例来源：南京联强冶金集团有限公司、傅宜东等七原告诉南京市溧水区人民政府石湫街道办事处搬迁行政协议案  

（南京铁路运输法院（2018）苏8602行初870号）