律师解读

《中华人民共和国行政处罚法》自1996年10月1日起施行，其制定目的一方面是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，另一方面也是为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。不可置否，行政处罚是实施行政管理的一种方式，但如果处罚目的仅仅为了便于实施管理，而不考虑相对人的利益保护，易使行政处罚从严从重，偏离其立法目的。本案二审从考虑相对人利益出发，尊重既有事实、审慎适用法律，做出了更为客观公正的裁判。

从行政处罚目的角度看，本案涟水招标办作出处罚是为了维护规范招标投标活动，保护招标投标活动中各方当事人的合法权益，处罚目的是合理而正当的。然而，从行政处罚的事实认定、适用法律的角度看，上诉人华鼎公司提交的《单位工程竣工验收证明书》已然经过建设单位、施工单位、设计单位和监理单位四方盖章，项目竣工验收的事实也是客观存在的。涟水招标办在未确定设计单位公章真伪的情况下，仅凭设计单位事后不予认可和项目负责人“孙亚明”签名非本人所签，就认定该验收证明书属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条的弄虚作假行为，进而对上诉人作出行政处罚决定，属于认定事实不清、适用法律不当，因此该案在二审中予以了改判。

案件概述

一审查明：2018年4月招标人今世缘集团有限公司发布招标公告，就国缘宾馆室内装修工程进行公开招标。在招标公告中，对投标人资格要求及其他资格要求均作了明确规定和说明。昆山市华鼎装饰有限公司（以下简称华鼎公司）参加投标并提供了相关材料。2018年5月28日涟水县招标投标管理办公室（以下简称涟水招标办）对国缘宾馆室内装修工程评标结果予以公示，华鼎公司被确定为第一中标候选人。在公示期间，深圳海外装饰工程有限公司向涟水招标办进行投诉、举报，称华鼎公司施工的泰州市人民医院新区医院（一期）二标段室内装饰工程尚未进行竣工验收，华鼎公司在投标中却提供了该工程已竣工的虚假竣工验收报告，该公司同时向县纪委、监委信访反映。涟水招标办经调查，认定华鼎公司提供的业绩资料《单位工程竣工验收证明书》中，设计单位项目负责人“孙亚明”签名不是孙亚明本人所签，认为华鼎公司行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十三条和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条的规定，属于提供虚假的业绩证明文件，以其他方式弄虚作假来骗取中标。2018年8月24日涟水招标办对华鼎公司作出涟招管罚[2018]3号《行政处罚决定书》，取消了华鼎公司的第一中标候选人资格，并予以了罚款处罚。华鼎公司不服该处罚决定，向一审法院提起行政诉讼。

法院观点

一审法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款以及涟发[2002]6号文件规定，涟水招标办对本县区域内招标投标活动中的违法违规行为有权进行查处。涟水招标办对华鼎公司的处罚认定事实清楚、程序合法，因此驳回了华鼎公司的诉讼请求。华鼎公司不服江苏省涟水县人民法院（2018）苏0826行初55号行政判决，于2018年12月7日向江苏省淮安市中级人民法院提起上诉。淮安中院受理后，依法组成合议庭于2018年12月20日公开开庭审理了本案。

二审法院认为，首先涟水招标办在处罚职权上没有异议，其次关于涉案《行政处罚决定书》，涉案招标文件要求《验收合格证明》须经建设单位、施工单位、设计单位和监理单位四方盖章。上诉人华鼎公司提交的《单位工程竣工验收证明书》业已经四方盖章确认。结合被上诉人涟水招标办提供的证据，被上诉人在未确定设计单位南京华夏天成建设有限公司公章真伪的情况下，仅以事后南京华夏天成建设有限公司不予认可以及项目负责人“孙亚明”签名不是本人所签为由，认定上诉人提供虚假证明材料，进而对上诉人作出行政处罚决定，属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。

二审裁判结果

1、撤销一审行政判决；

2、撤销被上诉人涟水招标办于2018年8月24日作出的涟招管罚[2018]3号《行政处罚决定书》。

法律法规规定

一、《中华人民共和国招标投标法》

第七条 招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”

第三十三条 投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。

二、《中华人民共和国招标投标法实施条例》

第四条第二款 县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。

第四十二条第二款 投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：（一）使用伪造、变造的许可证件；（二）提供虚假的财务状况或者业绩；（三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；（四）提供虚假的信用状况；（五）其他弄虚作假的行为。

三、《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标异议与投诉处理实施办法》

第三条第二款 县级以上人民政府住房和城乡建设行政主管部门按照职责分工和监管权限，受理和处理招标投标投诉，对招标投标的异议处理进行监督。县级以上人民政府对招标投标活动监督职责分工另有规定的，从其规定。

案件来源

昆山市华鼎装饰有限公司与涟水县招标投标管理办公室行政处罚二审行政判决书（（2018）苏08行终239号，2019年03月29日，审判人员：赵文 石亚东 王伟）