律师解读

土地征收过程中，涉及的具体行政行为是一系列的，根据我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。相对人对其中的具体的行政行为有异议的，可以依法提出复议或者行政诉讼，但是，行政机关上下级之间的报批的行为，只要不产生外部法律效力，就不属于行政诉讼的受案范围。即便涉及到具体事项，还是需要由具有职权的相关行政部门实施，不会影响相对人依法行使权利。

案情介绍

再审申请人薛军鹏、曾智秀、张喜凤、王淑芹、李福海（以下简称薛军鹏等5人）因诉陕西省西安市人民政府（以下简称西安市政府）土地行政审批一案，不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终90号行政裁定，向最高人民法院申请再审。

薛军鹏等5人申请再审，请求撤销西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初300号行政裁定和陕西省高级人民法院（2018）陕行终90号行政裁定，责令一审法院依法对本案进行实体性审查。主要事实和理由为：一、二审法院以西安市政府作出的具体行政行为对其不产生实际影响，裁定驳回起诉，属事实认定和法律适用错误。1.西安市政府作出的被诉行政行为无论是土地征收行为，还是对《征地补偿安置方案》的批复行为，均会影响到失地农民将来的生产、生活，系独立的具体行政行为，具有可诉性。2.其提起本案之诉，是针对被诉行政行为在作出过程中主体超越职权，程序违法，并非对安置补偿标准不服提起的诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，征地补偿安置方案需要单独报批，履行相应程序，并非一、二审法院所称的内部批复行为。3.一、二审法院认定被诉行政行为包含对征收土地的转发，以及依据征地批复作出的《征地补偿安置方案》批复两部分内容。陕西省人民政府的批复文件是被诉批复行为存在的基础，国务院尚未作出处理前应中止本案的审理。

法院观点

最高人民法院认为，本案的核心争议是再审申请人薛军鹏等5人对再审被申请人西安市政府所作市国土字〔2013〕第189号审批土地件《关于征收长安区王寺街道办事处冯党村黄堆潭村和平村跃进村集体土地的批复》提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。经一、二审法院查明，该批复的主要内容是对陕西省人民政府陕政土批〔2012〕519号审批土地件内容的转发和对陕西省西安市国土资源局沣渭新区分局呈报的《征地补偿安置方案》的批复同意。前项内容显然不构成可诉的行政行为，后项内容是再审被申请人依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定行使法定职权予以批准。对于经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的，可依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条等规定寻求权利救济，再审被申请人对陕西省西安市国土资源局沣渭新区分局呈报的《征地补偿安置方案》批复同意亦不构成可诉的行政行为。本案一审诉讼时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条第一款第六项规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”。由于本案尚未进入实体审理，故一、二审法院对再审申请人提出的中止本案审理的请求未予支持，并无不当。

再审裁判结果 

驳回再审申请人薛军鹏、曾智秀、张喜凤、王淑芹、李福海的再审申请。

法律规定

1、中华人民共和国土地管理法实施条例

第二十五条 征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

案件来源

薛军鹏、曾智秀资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书（最高人民法院（2019）最高法行申1857号 2019年02月28日，承办法官：李纬华 华伟 夏建勇）