律师解读

下级行政机关向上级行政机关的请示，是一种内部的过程性行为，不对外发生法律效力，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条明确规定，这种行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

案情介绍 

再审申请人崔雁秋、徐平诉被申请人上海市人民政府（以下简称上海市政府）其他行政行为一案，上海市第三中级人民法院于2018年1月29日作出（2018）沪03行初6号行政裁定：驳回崔雁秋、徐平的起诉。崔雁秋、徐平不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2018年5月14日作出（2018）沪行终324号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。崔雁秋、徐平仍不服，向最高人民法院申请再审

崔雁秋、徐平请求：1.撤销一审、二审裁定，判令上海市第三中级人民法院重新审理；2.撤销上海市政府提供的《关于确认虹口区多伦路二期1号地块旧城区改建房屋征收范围的复函》（以下简称《复函》）；3.判令上海市政府提供《上海市虹口区人民政府房屋征收决定》（虹府房征〔2015〕11号）前置规范性批准公文。主要事实和理由为：崔雁秋、徐平因房屋被征收而向上海市政府申请政府信息公开，取得案涉《复函》。《复函》无公字号，不符合《党政机关公文处理工作条例》第九条的规定。上海市政府提供该《复函》作为信息公开的内容，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条的规定，应当属于行政诉讼的受案范围。上海市政府辩称《复函》属于过程性信息，且一、二审法院均予以认可，违反了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二项的规定。

法院观点 

最高人民法院认为：本案的核心问题是《复函》是否属于行政诉讼受案范围。本案中，崔雁秋、徐平原审的诉讼请求为撤销《复函》。根据原审查明的事实，案涉《复函》系上海市旧区改造工作领导小组办公室针对虹口区旧区改造和房屋征收工作指挥部《关于申请确认旧城区改建项目房屋征收范围的函》所作的内部答复，函复内容主要是确认多伦路二期1号地块列入上海市旧城区改建房屋征收范围。由此可见，该《复函》属于行政机关为作出房屋征收决定而实施的层报性质的过程性行为，并不对外发生法律效力，对崔雁秋、徐平的权利义务不产生直接影响，故崔雁秋、徐平提起的要求撤销《复函》的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。一审法院驳回其起诉，二审法院予以维持并无不当。崔雁秋、徐平在再审申请书中要求上海市政府提供《上海市虹口区人民政府房屋征收决定》（虹府房征〔2015〕11号）前置规范性批准公文的请求，超过了原审诉讼请求的范围，本院对此不予审查。

再审裁判结果 

驳回再审申请人崔雁秋、徐平的再审申请

法律规定

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

案件来源

崔雁秋、上海市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（最高人民法院（2019）最高法行申172号 2019年01月23日）