律师解读

2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》明确规定，发现涉嫌违法的行为，应该及时查处，对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。对符合立案条件的，依法进行调查，调查结束根据事实和法律给予相应的处理或者处罚。鉴于此规定，公民、法人或者其他组织如果举报各类主体违法占地，依法由国土资源部门查处，不属于行政诉讼受案范围。

案情介绍 

再审申请人陈志明等23人诉被申请人江苏省常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）不履行查处违法用地法定职责一案，江苏省常州市中级人民法院于2017年4月24日作出（2016）苏04行初3号行政判决：一、驳回芮小全、陈志明和杨惠民的起诉；二、驳回杨金华、杨兴保、戚小平、芮惠国、焦丙春、卢建元、房夫林、薛寿荣、房安洪、金彩莲、余林方、汤焕明、郭志林、金志新、韦国芳、卢国方、汤国钧、王云霞、周志平、蒋福根（以下简称杨金华等20人）的确认武进区政府不履行查处武进区嘉泽镇人民政府违法占地行为的行政不作为违法，并责令改正，同时依法追究相关行政机关和责任人责任的诉讼请求。陈志明等23人不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2018年11月28日作出（2017）苏行终1415号行政判决：驳回上诉，维持原判。陈志明等23人仍不服，向最高人民法院申请再审。

陈志明等23人请求依法撤销一、二审判决，撤销武进区政府2015年9月21日作出的（2015）武行执第1号《不予受理查处申请决定书》。其申请再审的主要事实与理由为：1.再审申请人经政府信息公开得知，江苏省常州市武进区嘉泽镇人民政府（以下简称嘉泽镇政府）涉嫌违法征地，该违法事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第三条的规定，武进区政府具有对违法用地行为进行管理的法定职责，其在收到再审申请人查处申请后，应当履行保护耕地，采取措施，严格管理，制止非法占用土地的行为，启动执法程序，故其作出涉案不予受理查处申请决定书，系行政不作为。2.原审法院适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条系对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的有关规定，第七十六条系对非法占用土地行为的相关法律责任规定，并非规定县级以上人民政府土地行政管理部门的查处责任。根据该法第四条、第六条的规定，征地拆迁属于人民政府的职责范围，其中就包括对存在违法行为进行监督和查处的职责，对违法占地行为的制止工作，故被申请人具有就其申请事项进行查处的法定职责。3.二审法院未经最高人民法院批准，延长审理期限，程序违法。

法院观点

最高人民法院认为：本案的关键问题是再审申请人陈志明等23人的原审诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围。根据原审法院查明的事实，再审申请人中杨金华等20人向被申请人武进区政府提出查处申请，请求事项为：1.依法对嘉泽镇政府少征多占违法行为进行查处，并责令改正；2.依法追究相关行政机关和责任人的责任。武进区政府经审查后，作出涉案《不予受理查处申请决定书》。陈志明等23人不服，提起本案诉讼，其原审诉讼请求系判决武进区政府不履行查处嘉泽镇政府违法占地行为的行政不作为违法，并判决其对违法行为进行查处。两审法院均认为芮小全、陈志明和杨惠民三人不能提供向武进区政府提出查处申请的证据，不认可其原告主体资格；而杨金华等20人则虽提交了查处申请，但根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条以及《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第一项之规定，武进区政府不具有处理其申请事项的法定职责，作出被诉《不予受理查处申请决定书》并无不当，杨金华等20人应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出查处申请。也即，两审法院针对杨金华等20人的原审诉求，主要是以被告不适格（区政府不具有相应职责）为由未支持再审申请人的原审诉求。结合现有法律法规规定看，上述认定并无明显不妥。至于再审申请人主张二审法院超期审理的理由，依据不足，本院不予支持。

但需要进一步加以说明的是，即便申请人向相关土地行政主管部门提出查处申请，如果认为该部门未履责或者履责不到位，并不当然成为行政诉讼意义上的法定职责。1996年3月1日施行的《土地违法案件查处办法》第十三条、第十六条规定了“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”，曾有过一些相关案例将此类不作为纳入行政诉讼受案范围。但2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉案违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”，其后，此种举报情形通常不再作为行政诉讼意义的可诉范围。也即，目前公民、法人或者其他组织如果举报各类主体违法占地，从行政诉讼的视角均难以成为行政诉讼受案范围。此外，具体到本案，再审申请人的原审诉求系判决武进区政府不履行查处嘉泽镇政府违法占地行为的行政不作为违法，并判决对违法行为进行查处。在法律性质上，上述职责亦具有上级政府对于下级政府的一般性层级监督职责的特征，具有一定的内部性，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第八项之规定精神，亦不属于行政诉讼受案范围。故一审法院判决驳回芮小全、陈志明和杨惠民的起诉，驳回杨金华等20人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持原判，处理结果并无不当。

再审裁判结果 

驳回再审申请人陈志明等23人的再审申请。

法律规定

国土资源行政处罚办法（国土资源部令第60号）

第十一条 国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。

《责令停止违法行为通知书》应当记载下列内容：

（一）违法行为人的姓名或者名称；

（二）违法事实和依据；

（三）其他应当记载的事项。

第十二条 符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：

（一）有明确的行为人；

（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；

（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；

（四）属于本部门管辖；

（五）违法行为没有超过追诉时效。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。

第二十六条 审理结束后，国土资源主管部门根据不同情况，分别作出下列决定：

（一）违法事实清楚、证据确凿、依据正确、调查审理符合法定程序的，作出行政处罚决定；

（二）违法情节轻微、依法可以不给予行政处罚的，不予行政处罚；

（三）违法事实不成立的，不得给予行政处罚；

（四）违法行为涉及需要追究党纪、政纪或者刑事责任的，移送有权机关。

第四十五条 县级以上国土资源主管部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员，违反本办法规定，有下列情形之一，致使自然人、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，应当依法给予处分：

（一）对违法行为未依法制止的；

（二）应当依法立案查处，无正当理由未依法立案查处的；

（三）在制止以及查处违法案件中受阻，依照有关规定应当向本级人民政府或者上级国土资源主管部门报告而未报告的；

（四）应当依法给予行政处罚而未依法处罚的；

（五）应当依法申请强制执行、提出行政处分建议或者移送有权机关追究党纪、政纪或者刑事责任，而未依法申请强制执行、提出行政处分建议、移送有权机关的；

（六）其他徇私枉法、滥用职权、玩忽职守的情形。

案件来源

陈志明等23人、江苏省常州市武进区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书 （最高人民法院（2019）最高法行申1237号 2019年03月30日）