律师解读

行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，2015年5月1号的《中华人民共和国行政诉讼法》将其纳入行政诉讼的范围。但是，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未将行政协议争议纳入行政复议的受理范围。

原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）明确指出，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。

案情介绍

再审申请人芮惠国等78人诉被申请人江苏省常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）行政复议一案，江苏省常州市中级人民法院于2018年6月26日作出（2018）苏04行初4号行政判决：驳回芮惠国等78人的诉讼请求。芮惠国等78人不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2018年12月27日作出（2018）苏行终1696号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。芮惠国等78人仍不服，向最高人民法院申请再审。

芮惠国等78人请求：1.撤销一、二审行政判决；2.指令江苏省常州市中级人民法院继续审理本案。其申请再审的主要事实和理由为：涉案《征（使）用土地协议书》（以下简称《协议书》）系江苏省常州市武进区嘉泽镇人民政府（以下简称嘉泽镇政府）进行土地征收的具体行政行为，存在未经合法征地程序、未经村民代表大会决议、补偿标准低、签订主体无权、村民不知情、协议内容违法等情形，侵犯了再审申请人的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》确定区政府为征收过程中土地补偿协调和裁决机关，可说明法律将行政协议纳入了行政复议的受理范围。《中华人民共和国行政复议法》未明确将行政协议排除于受理范围之外，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议纳入行政诉讼受案范围，故将行政协议纳入行政诉讼及行政复议范围符合法律规定及立法精神。原审法院驳回再审申请人的诉讼请求，适用法律错误。

法院观点

最高人民法院认为：本案的核心问题是《协议书》是否属于行政复议受理范围。根据原审法院查明的事实，2011年8月5日，嘉泽镇政府与江苏省常州市武进区嘉泽镇窑港村四组（以下简称窑港村四组）签订了涉案《协议书》，约定征收共计52亩0分8厘的水旱田等。再审申请人系窑港村四组村民，因对上述《协议书》不服而向武进区政府申请行政复议，要求撤销《协议书》并责令嘉泽镇政府重新对其补偿安置。《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定行政协议争议系行政复议受理范围。原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）明确指出，政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。被申请人据此认为再审申请人在行政复议程序中提出的复议申请不属于行政复议受理范围，决定不予受理，并不违反法律规定。故一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院判决驳回上诉、维持一审判决，并无不当。

裁判结果 

驳回再审申请人芮惠国等78人的再审申请。

法律规定

《中华人民共和国行政复议法》

第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议： 

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； 

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； 

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； 

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； 

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； 

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 

案件来源

芮惠国、江苏省常州市武进区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（最高人民法院（2019）最高法行申3281号 2019年04月30日）

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