律师解读

行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，可见，行政机关签订的协议并非都是行政协议，只有在行使行政职权时签订的具有行政法相关权利义务的协议才能被认为是行政协议，而基于行使民事权利的协议，按民事法律关系处理，发生纠纷时应该按民事纠纷处理。

案情介绍

再审申请人刘建亮、大连路友交通机械有限公司（以下简称路友公司）因与被申请人辽宁省大连市旅顺口区人民政府（以下简称旅顺口区政府）不履行固定资产出让和招商投资协议一案，不服辽宁省高级人民法院（2017）辽行终1281号行政裁定，向最高人民法院申请再审。

刘建亮、路友公司申请再审称：旅顺口区政府按照行政程序面向社会招商引资，出售主管的乡镇企业集体资产，是“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内”实施的行政行为。旅顺口区政府面向社会发布的招商引资《政策规定》与《投资指南》亦系旅顺口区政府的派出机构在职权范围内以公告、允诺形式为自己设定的义务。故其与大连市旅顺口区长城镇人民政府（以下简称长城镇政府）、旅顺钢厂签订的《协议书》（以下简称涉案协议）属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。长城镇政府是旅顺口区政府的派出机构，旅顺钢厂是旅顺口区政府授权招商引资的法人组织，故本案应以旅顺口区政府为被告。一、二审法院认定本案系民事争议，未对行政机关设定具体的行政法上的权利义务，没有法律依据。请求依法撤销二审裁定。

法院观点

最高人民法院审查认为：本案争议焦点是刘建亮、路友公司与旅顺口区政府签订的涉案协议是否为行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，涉案协议的签订主体虽有长城镇政府，但从内容上看，该协议第二条和第三条关于土地使用权、房地产证照和过户手续的约定是平等民事主体在企业产权制改造中对于出让企业固定资产有关事宜的民事约定；该协议第九条关于长城镇政府责任的约定亦非对其行政责任的设定。故该协议并未设定行政法上的权利义务内容，依法不属于行政诉讼法第十二条规定的行政协议，由此引发的争议亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案《投资指南》与《政策规定》内容上与涉及企业改制的涉案协议之间亦未对行政机关设定行政法上的权利义务。据此，一审法院以本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由裁定驳回刘建亮、路友公司的起诉，二审法院予以维持，均无不当。

裁判结果 

驳回刘建亮、大连路友交通机械有限公司的再审申请。

法律规定

《中华人民共和国行政诉讼法》

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： 

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； 

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； 

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； 

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； 

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； 

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； 

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； 

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

案件来源

刘建亮、大连路友交通机械有限公司经贸行政管理(内贸、外贸)再审审查与审判监督行政裁定书（最高人民法院（2019）最高法行申2090号 2019年04月17日）