律师解读

当事人维护自身权益时，应该按照法律规定行使权利。采取不适当的方式维权，可能导致合法权利的丧失。虽然信访和上访是公民的合法权利，是解决问题的一种救济途径，但是，权利不能滥用。有些纠纷，当事人完全可以通过诉讼方式解决，但是却采取信访或者上访的方式，反而导致自身合法权益不能得到法律保护。

案情介绍

再审申请人成冬林因诉被申请人湖南省娄底经济开发区管理委员会（以下简称娄底经开区管委会）确认集体土地上房屋拆迁补偿安置协议无效一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终325号行政裁定，向最高人民法院申请再审。

成冬林申请再审称：1.成冬林自2014年8月22日起不断信访、上访维权，先后提起民事诉讼、行政诉讼后，才提起本案行政诉讼，属于应当扣除起诉期限的情形，没有超过起诉期限。2.成冬林没有在《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》《征地补偿协定表》上签名，也没有书面委托儿子成雄代为签名。娄底经开区管委会让成雄用白纸代成冬林签名，该协议应认定无效。3.《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》第一条第4款第（1）（2）项约定的自行安置货币补助费63万元并未实际支付。成冬林与儿子成雄、成旋已分成3户，各有房屋，应分别签订房屋拆迁补偿安置协议，但实际上仅签订了2份，成雄的自行安置货币补助费9万元也未实际支付。综上，请求依法再审，撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理本案。

法院观点

最高人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。第四十九条第（三）项及成冬林提起本案诉讼时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第（六）项规定，请求判决确认行政行为无效，属于有具体的诉讼请求。也就是说，请求判决确认行政行为无效的案件，属于行政诉讼的受案范围。本案中，湖南省娄底市娄涟大道（原娄涟公路开发区段）用地项目于2012年开始启动，成冬林户的集体土地及房屋在项目用地红线范围内。2013年10月18日，成冬林与湖南省娄底经济技术开发区投资公司（以下简称娄底经开区投资公司）签订了《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，对成冬林集体土地上房屋拆迁补偿安置的相关事项进行了约定。同日，成冬林还与娄底经开区投资公司签订了《征地补偿协定表》，对成冬林的集体土地安置补偿按地类、面积、单价、总价等项目以列表方式进行了约定。娄底经开区投资公司签订上述协议的行为，应当视为娄底经开区管委会的行为。成冬林诉请确认《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》《征地补偿协定表》无效，属于行政诉讼受案范围。二审法院适用一审裁定作出后才实施的《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第一百六十二条规定认定本案应不予立案，属适用法律错误，本院予以指正。

无论修改前的、还是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，均未规定确认无效之诉不受起诉期限限制。根据签订涉案《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。根据上述规定，发生在2015年5月1日之前的行政行为，行政机关未告知当事人诉权和起诉期限，当事人至2015年5月1日后提起行政诉讼的，首先应当适用其知道或者应当知道行政行为时有效的司法解释关于2年起诉期限的规定，至2015年5月1日起诉期限尚未届满剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。剩余起诉期限超过六个月的，仅保留六个月的起诉期限，即至2015年11月1日起诉期限届满。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，在提起诉讼的当事人否认自己“知道”行政行为的情况下，对于起诉期限的起算点，应以当事人“应当知道”行政行为内容之日起计算。所谓“应当知道”，即在当事人不承认“知道”但结合相关证据足以证明其“知道”的情况下，可以认定为“应当知道”。在判断是否属于“应当知道”时，应当结合案件的相关事实以及相关法律规定，运用逻辑推理，结合生活经验、生活常识进行综合判断。本案中，成冬林的儿子成雄代成冬林于2013年10月18日签订涉案《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》《征地补偿协定表》。虽然成冬林主张其未在《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》《征地补偿协定表》上签名，也未委托儿子成雄代为签名。但是，成雄与成冬林属同一家庭户，成雄代表该户在上述协议签字，可推定成冬林应当知道上述协议的具体内容。也就是说，本案起诉期限应当自2013年10月18日签订上述协议之日起算。因行政机关没有告知诉权或者起诉期限，至2015年5月1日，2年起诉期限未届满，且剩余起诉期限不超过六个月，则起诉期限实际至2015年10月18日届满。成冬林于2017年8月1日才提起本案诉讼，已超过起诉期限且无正当理由。因此，一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉，处理结果均无不当，本院予以维持。

成冬林主张其不断信访、上访维权，先后提起民事诉讼、行政诉讼后才提起本案行政诉讼，属于应当扣除起诉期限的情形。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，只有因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间才不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。因放弃法定起诉救济权利申诉上访等原因耽误法定起诉期限的，均不属于依法应当扣除起诉期限的情形。本案中，成冬林采取向相关部门信访或者上访方式主张权利，直到2015年9月6日被湖南省娄底市人民政府作出信访终结处理，是其放弃法定起诉救济权利申诉上访等原因耽误法定起诉期限，不属于依法应当扣除起诉期限的情形。因成冬林的起诉期限至2015年10月18日就已届满，其于2015年11月与成旋就《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》向湖南省娄底市娄星区人民法院提起民事诉讼时，早已超过了起诉期限，即使提起该案民事诉讼、另案行政诉讼能扣除起诉期限，也不影响其已超过2年起诉期限的事实认定。因此，成冬林主张应当扣除起诉期限的理由不成立，本院不予支持。

裁判结果 

驳回成冬林的再审申请

法律规定、司法解释

1.中华人民共和国行政诉讼法

第四十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

第四十八条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。

公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十六条 当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第二十六条 2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。

2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。

对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。

4.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第四十一条 行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

第四十二条 公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。

案件来源

成冬林、湖南省娄底经济技术开发区管理委员会城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书 最高人民法院（（2019）最高法行申3688号 2019年04月30日）