律师解读

为了推进城市建设、改造，政府委托国有公司收购拟拆迁区域的房屋所有权，国有公司与房屋所有权人签订的收购协议只要是遵循了自愿、公平的原则，只要是不违反《中华人民共和国合同法》第五十二的规定，就合法有效。当然，因为收购协议的内容具有了行政属性，虽然签订的主体是国有公司，但是收购协议仍然应该认为属于行政协议。

案情介绍

再审申请人汪建生诉浙江省龙游县人民政府（以下简称龙游县政府）其他行政行为一案，浙江省衢州市中级人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初15号行政判决：驳回汪建生要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；驳回汪建生要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。汪建生不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行终828号行政判决：驳回上诉，维持原判。汪建生仍不服，向最高人民法院申请再审。

汪建生请求依法撤销（2017）浙行终828号行政判决，改判确认被申请人以收购代替征收的行政行为违法，并要求其按照法律规定依法进行征收工作。其申请再审的主要事实和理由为：1.一、二审法院对案件事实认定不清，没有对龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购项目的性质作出认定。2.两审法院在审查案件时，对再审申请人提供的多项证据未进行审查，存在过失。再审申请人一审共提供了15项证据，但一审法院仅支持申请人一项证据，二审也没有对这些证据进行合理审查，有失公允。3.二审法院将龙游县城市发展投资有限公司（以下简称龙游城投公司）的收购行为认定为行政行为错误，不符合法律规定。4.被申请人的行为属于以“收购代替征收”，一、二审法院没有进行合理审查。

法院观点

最高人民法院认为，本案的争议焦点为：一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题；二、拆除他人房屋时未能保障汪建生房屋正常使用条件是否构成侵权问题；三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题。

一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题

根据一、二审法院查明的事实，可以看出本案“征购”纠纷，并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性，该类行为依法属于行政诉讼审查范畴。将该类行为依法纳入行政诉讼审查范畴有利于防止行政机关滥用“收购”代替征收，规避司法审查。同时，建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种“收购”模式本身的合法性。且不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告；但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。因此，一审判决仅因为收购主体系国有公司即认定收购行为系平等主体间民事法律行为，认定不当。二审判决关于龙游城投公司对涉案区域房屋收购行为不是民事行为的认定正确。当然，此类收购行为和收购协议，如一审人民法院已经作为民事案件受理并裁判，亦无不可。

二、拆除他人房屋时未能保障汪建生房屋正常使用条件是否构成侵权问题（略）

三、关于收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题

本案的特殊性在于，由于龙游县政府已经收购了该街区的绝大部分房屋并正在进行成片的拆除改造，汪建生户的居住环境和经营环境已经因为涉案收购和拆除行为发生了巨大变化，其所从事的商业经营活动实际上已经停止；特别是龙游县房屋征收管理办公室委托的房屋拆除公司实施的破坏性拆除行为，既严重影响汪建生房屋的舒适性、安全性，也造成房屋周围居住环境与商业功能基本丧失。在此情形下，龙游县政府因自己的先行行为而产生了对汪建生房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。（略）综上，龙游县政府在与汪建生未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序；其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏汪建生房屋的居住与经营环境，造成该房屋正常使用功能严重贬损，依法构成行政侵权，并应当承担相应的行政责任。龙游县政府与相关单位因其先行行为，也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务（略）

裁判结果 

驳回再审申请人汪建生的再审申请

法律规定

《中华人民共和国合同法》

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； 

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的； 

（四）损害社会公共利益； 

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

案件来源

汪建生、浙江省龙游县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（最高人民法院（2019）最高法行申923号 2019年02月28日）