律师解读

行政协议的效力审查有别于民事协议，由于行政协议兼具行政与合同的双重特征，不仅要依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定进行审查，还要依据《中华人民共和国合同法》的规定进行审查。但是，需要注意的是，行政协议作为一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，不能单纯援用民事法律合同无效事由条款审查行政行为的效力，只要没有法律规定的无效情形，一般应该认定有效。

案情介绍：

再审申请人李小顺因诉云南省澄江县人民政府（以下简称澄江县政府）行政补偿协议一案，不服云南省高级人民法院（2018）云行终145号行政判决，向最高人民法院申请再审。

李小顺申请再审称，《云南省国土资源厅关于澄江县2016年度第一批城镇建设土地征收的批复》的作出时间在案涉《澄江县人民政府关于澄江县小西城片区城市棚户区改造项目集有土地和房屋征迁决定》（澄政发〔2015〕157号）之后，且签订征迁补偿协议的职权应属于云南省澄江县国土资源局。一、二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。澄江县政府无权实施棚户区改造，云南省澄江县右所镇人民政府（以下简称右所镇政府）无权与李小顺签订征迁补偿协议，该协议的签订程序违法，没有法律和事实依据，具有重大且明显违法之处。综上，李小顺依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定申请再审，请求撤销一、二审判决，改判确认其与右所镇政府签订的补偿协议无效。

法院观点

最高人民法院经审查认为，本案被诉行政协议系李小顺与右所镇政府于2015年11月23日签订的《澄江县小西城片区城市棚户区改造项目土地和房屋征迁补偿协议》（编号：右西十—072）。根据《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（云政发〔2013〕133号）第二条第一项规定，澄江县政府系其辖区内界定棚户区改造范围的适格主体。右所镇政府受澄江县政府委托，根据《澄江县人民政府关于澄江县小西城片区城市棚户区改造项目集有土地和房屋征迁决定》（澄政发〔2015〕157号）、《澄江县小西城片区城市棚户区改造项目集有土地和房屋征迁补偿方案》，与李小顺签订被诉行政协议，并未超越其职权范围。被诉行政协议系双方自愿签订，协议内容未违反法律、行政法规的强制性规定，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的应判决确认无效的重大且明显违法情形，亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。且根据一审法院查明的事实，被诉行政协议签订后，李小顺已将其被征迁的房屋及土地使用权移交右所镇政府交验，并领取了相应的补偿款。一、二审法院判决驳回李小顺关于确认被诉行政协议无效的诉讼请求，具有事实和法律依据。

再审裁判结果 

驳回李小顺的再审申请

法律规定、司法解释

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第九十九条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：

（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。

3、《中华人民共和国合同法》

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的； 

（四）损害社会公共利益； 

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

案件来源

李小顺、云南省澄江县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书 （最高人民法院（2019）最高法行申1073号 2019年03月28日）