律师解读

行政协议兼具行政性和合同性，行政机关在行政协议中具有行政主体与合同当事人的双重身份，对于行政协议的履行，除考虑行政优益权外，更应当对行政相对人的信赖利益予以保护。最高院认为，基于双方真实意思表示的行政协议效力应得到认可，行政机关在未行使合同解除权又已经履行了部分合同义务的情况下，单方面停止履行合同的行为不符合诚实信用原则。

案件概述

再审申请人郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）因时永义诉其不履行行政协议法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终2227号行政判决，向最高人民法院申请再审。

二七区政府申请再审称：1.原一、二审判决认定事实不清，时永义要求继续履行的拆迁安置协议中，对面积的认定错误，违背了法律、行政法规的强制性规定。对此关键事实，一、二审法院未予查清，从而导致错误判决。2.原一、二审法院将行政协议认定为普通的民事合同关系，并将法律赋予行政机关的行政优益权，认为无法律依据，从而导致适用法律错误。请求依法撤销一、二审判决，依法对本案再审，驳回时永义的全部诉讼请求，由时永义承担全部诉讼费用。

法院观点

最高人民法院认为，在要求履行行政协议案件中，可将行政协议作为主要证据和依据进行审查。既要对行政协议的合法性进行审查，也要与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能确认无效，不作为履行行政协议的依据，否则应当认可行政协议的效力。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。本案中，案涉安置补偿协议是二七区政府在实施××合村并城拆迁改造过程中，与时永义经过充分协商自愿签订的行政协议，是双方的真实意思表示，符合《中华人民共和国合同法》的有关规定。根据原审查明的事实，时永义的宅基地是其父亲于1982年取得的，刘胡垌村委会已经出具《证明》证实其宅基地使用权由来及面积等相关情况。虽时永义因故未办理涉案宅基地的集体土地使用证，但其系涉案宅基地的合法使用权人。案涉安置补偿协议在签订过程中，二七区政府处于主导地位，应已了解时永义的房屋及宅基地情况和相关补偿规定，双方在协议中对时永义宅基地实际使用面积已经进行了确认。二七区政府提出行政协议中载明的时永义宅基地面积为500平方米，超出《河南省实施<土地管理法>办法》第五十三条“每户用地不得超过一百六十七平方米”的规定，获得超面积补偿，但该理由不足以认定该协议存在无效情形，且二七区政府仅通知时永义纠正签订的安置补偿协议，但未行使行政协议解除权，又履行了包括支付部分过渡费等协议约定的义务。现二七区政府以时永义的宅基地面积超过法定标准且未经确权为由，在未对该协议依法作出处理的情况下单方停止支付剩余的过渡费，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益和协议约定的义务，原审法院判决二七区政府继续履行协议约定的义务，并无不当。

裁判结果

驳回郑州市二七区人民政府的再审申请。

法律规定

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一百一十六条 当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

案件来源

郑州市二七区人民政府、时永义再审审查与审判监督行政裁定书（（2019）最高法行申6821号 审判人员：马鸿达、李小梅、仝蕾）