律师解读

行政诉讼中，“利害关系”的理解是原告主体资格认定的关键。最高院认为，“利害关系”不能简单解释为与被诉行政行为有联系，而应当限制于法律上的利害关系，即具有实体法上的请求权基础。对于一些基于公民基本权利而提起的诉讼，如果无法证明与其与被诉行政行为存在法律上的利害关系，则依法不具有原告主体资格。

案件概述

再审申请人刘启友、王兴、刘朝华、杨志实因诉重庆市沙坪坝区人民政府（以下简称沙坪坝区政府）行政不作为一案，不服重庆市高级人民法院（2018）渝行终83号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院依法组成合议庭对案件进行了审查，现已审查终结。

刘启友、王兴、刘朝华、杨志实、向光新（以下简称刘启友等五人）向重庆市第一中级人民法院诉称，刘启友等人在得知重庆市沙坪坝区回龙坝镇回龙坝村黄桷桥一带有违法建筑（厂房、库房）后，于2017年3月8日向重庆市沙坪坝区国土资源管理分局反映并投诉，后又向重庆市规划局沙坪坝区分局提交举报书，该局于2017年7月3日作出《重庆市规划局沙坪坝区分局关于刘启友等人反映违法建筑的回复意见》，称已进行了查处并提请沙坪坝区政府作出强制拆除的决定，但沙坪坝区政府接到重庆市规划局沙坪坝区分局的报请后，至起诉时不作出是否拆除违法建筑的决定。请求判决确认沙坪坝区政府行政不作为违法，并责令其依法作出是否强制拆除违法修建在沙坪坝区回龙坝镇回龙坝村黄桷桥组、石河丘、花房子、上王家湾、下王家湾等一带土地上的厂房、库房的决定。

重庆市第一中级人民法院一审认为，刘启友等五人未举示证据证明其与被诉的不作为行为之间存在行政法上的利害关系，且其自述进行相关举报系基于公民的权利，故刘启友等五人对其所诉请的事项不具有实体法上的请求权基础。刘启友等五人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。一审法院遂作出（2017）渝01行初358号行政裁定，驳回刘启友等五人的起诉。

刘启友、王兴、刘朝华、杨志实（以下简称刘启友等四人）不服上述一审行政裁定，向重庆市高级人民法院提起上诉。

重庆市高级人民法院二审认为，刘启友等四人陈述其基于公民监督权对涉诉违法建筑进行举报并提起本案诉讼，请求判令沙坪坝区政府作出强制拆除涉诉违法建筑的决定。刘启友等四人未能举证证明其合法权益受到了被诉行政不作为的侵害，其与被诉行政不作为之间并不存在利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的起诉条件。一审裁定驳回刘启友等四人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。二审法院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

法院观点

最高人民法院认为，本案的争议焦点系刘启友等四人的起诉是否符合法定起诉条件。举报权是我国法律赋予公民、法人或者其他组织普遍享有的向有关行政机关举报违法行为的权利，但在行政诉讼中，当事人并不因举报行为而当然享有原告主体资格，还必须受到原告主体资格的限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。对于“利害关系”的理解，应当限于法律上的利害关系，即具有实体法上的请求权基础，不能简单理解为与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人，特别针对当事人投诉举报则必须基于保护其自身的合法权益。本案中，刘启友等四人自述其举报是基于公民的基本权利，亦未提供证据证明其与被诉行政不作为存在法律上的利害关系，故依法不具有原告主体资格。一、二审以刘启友等四人的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，并无不当。

再审裁判结果

驳回刘启友、王兴、刘朝华、杨志实的再审申请。

法律规定

1、《中华人民共和国行政诉讼法》

第二条第一款 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第二十五条第一款 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

案件来源

刘启友、王兴再审审查与审判监督行政裁定书（（2019）最高法行申477号 2019年01月31日 审判人员：李德申 王海峰 杨军）